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上海交大住房与城乡建设研究中心主任陈杰:上海五大新城建设以宜居性为导向,建议率先试点租购同权
发布时间:2021-04-27 13:32:15 作者: 浏览次数:

加快五大新城建设是上海推进“十四五”建设的重要抓手之一。新城与中心城区如何协调发展?新城建设中如何提升宜居性?哪些政策可率先在新城落地?针对这些话题,证券时报记者近日专访了上海交大住房与城乡建设研究中心主任陈杰。在陈杰看来,新城要可持续发展,应以提升城市宜居性为导向,不能陷入开发区式的生产型城市误区;新城宜居建设要有新思维、新思路,要为全国城市宜居性提升起示范引领作用。

“上海五大新城的住房制度和土地财税制度建设都应与中心城区实行差别化政策,比如,可考虑率先试点租购同权、率先试点房产税,在经验成熟和条件允许的时候,向上海全市乃至全国复制推广。”陈杰向证券时报记者表示。


大城市住房问题应在都市圈内解决

证券时报记者:上海已提出“十四五”五大新城要加大住房用地供给,完善多样化住房供应体系,在您看来,新城建设在解决大城市住房问题中起到的作用有哪些?

陈杰:大城市解决住房问题,应放在都市圈视角内解决,且要以提升城市的宜居性为导向。“人民城市人民建,人民城市为人民”,城市建设说到底是要更好实现“城市,让生活更美好”,落实人民群众对美好生活的向往与追求。

宜居性绝不能片面理解成就是解决住房问题,只有便宜住房,但没有合适就业机会,也是不宜居的。住房是生活中重要一部分,但只有住房,也是不行的。住房也不是房价或租金便宜了,就叫解决住房问题,房价或租金便宜,但公共服务不配套,住房问题仍然没有解决。

回顾历史,上海以前采取的也是类似思路。上世纪80、90年代,上海中心城区住房矛盾非常突出,随之发生的大规模旧区改造和城市拆迁,也不是就住房问题来解决住房问题,而是在促进城市发展的大框架下一揽子解决住房问题。

当时中心城区大部分动迁居民被安置到城区边缘或近郊区,但工作就业仍然在主城区,虽然通勤远了些,但居住条件改善了,总体幸福感还是大幅提升。这一时期,上海绝大部分工作就业仍然集聚在中心城区,郊区的经济与产业并没有随人口导入而同步发展起来,总体上是“睡城”。但这是符合当时条件下的城市经济规律内在要求的,事实上,城市的发展需要有集聚效应,尤其是大规模发展的起步阶段,肯定要强调聚集效应。

证券时报记者:这种“郊区居住-城区工作”的郊区化模式为什么现在不香了呢?

陈杰:随着城市规模扩大,城市中心主城区的经济密度也越来越大,意味着土地的机会成本越来越高,这导致主城区房价和租金急剧攀升。与此同时,郊区大型居住区距离市中心越来越远,且还是“睡城”,缺乏就近就业机会,人们通勤时间越来越长也越来越拥挤,城市宜居性不断下降,说到底是发展中过于注重资本产出效率,忽视了对人民生活幸福感的满足。

从经济发展角度看,上海主城区发展也达到了天花板,空间上不能进行扩充,也就无法容纳更多生产要素投入,规模经济的边际收益呈现递减态势。在这样的背景下,上海经济发展要想再获得突破,必须把生产要素向外拓展。

从上海都市圈的角度看,上海经济发展绝不能是主城区唱独角戏,要打造更多的发动机和增长极。于是,上海现在提出要大力发展五大新城。现在所说的新城与之前郊区城、卫星城是有根本区别的。郊区城和卫星城基本只有居住功能,产业功能欠缺,城市功能严重不足。现在的新城,则提升到“独立的综合性节点城市”的地位,赋予完整的城市功能。完整的城市功能是既能居。钟胁,公共服务和公共设施齐全。

这一战略既扩大了上海作为一个都市圈的整体开发,为经济要素投放和增长潜力释放赢得了更多空间载体,同时也解决了中心城区承载率过高、负荷过大以及新城承载不足、土地资源利用率低等不平衡发展问题。

证券时报记者:国外也有一些郊区化发展模式,与我国的发展模式有何不同?

陈杰:国外城市也有普遍的郊区化,主要是指居住郊区化,产业郊区化同样不明显。国外居住郊区化之所以能持续发展,主要是有房产税。政府即便不发展产业,每年通过征收房产税,也可以有效提供公共服务,保证宜居性。而我国还没有房产税,上海的房产税是象征意义的。我国城市建设融资采取的是土地出让金模式,地方政府通过土地出让获得收入,但土地出让金是一次性的,如果郊区只是睡城,没有产业,土地只能用来建房子,地卖完后怎么办?已经建成的公共设施如何维护,居民要求的公共服务如何提供?这是一种难以持续的模式。

如果只让郊区承载中心城区的居住功能,郊区是没有积极性。人来郊区。笆展毕锥几行某乔,郊区还得提供公共设施和公共服务,投入无法回收,不能形成可持续的循环。

我曾去某郊区调研,听到郊区领导的一个比喻,很有意思。他们把居住用地比喻成公鸡,公鸡很漂亮但不下蛋;生产型用地包括工业用地、商办用地等则被称为母鸡,能不断下金蛋,这样自然偏好增加土地供应中的生产型用地比重。只是以前郊区产业发展束缚较多,产业招商引资能力弱,大量土地拿出来也招不到什么好项目,商办和产业土地利用效率很低,却又因为挤占了住房用地指标,郊区住房供给也不充分,房价不低,陷入恶性循环。


新城宜居性应建立在公平性基础上

证券时报记者:在您看来,如何提升五大新城的宜居性?与以往的思路有什么不同?

陈杰:上海五大新城在宜居城市打造方面,首先需要“产城融合”+“职住平衡”。这么多年,郊区城没有发展起来,说明这些任务不是简单提出就能实现的,还存在很多制度的约束与障碍。这要求新城在宜居性建设方面要有新思维、新思路,不能简单复制中心城区。

上海市政府已经要求五大新城大胆创新,在诸多方面与中心城区实行差别化政策。差别化如何理解?既然是“独立的综合性节点城市”,人才落户政策、购房和租房政策等都可以与中心城区不一样,应该大胆探索,给予新城更多空间。其实部分已在实施,比如,上海临港已试点五年居转户政策等。当然,新城的户口政策要注意防止套利和机会主义行为,要与主城区的户口有所区别,也要对获得者有所约束。

以租房为例,新城应该率先加快租赁赋权,乃至率先落地实践“租购同权”,即租房与买房享受同样的公共服务,包括同等竞争或同等轮候稀缺性优质公共资源,比如在子女就近对口上优质公办学校问题上,租客与房主在同等条件下一样对待,不因有无房屋产权的差别而遭受差别性待遇。当然,实现这点还需要一系列政策配套,尤其是优质教育机会均衡化的配套。以前我觉得实现这点很难,比较悲观,但看到上海教委今年开始的优质高中“名额到校”政策,我觉得看到了希望。

新城如果能率先实现优质教育获取机会的均等化,进而率先实现租购同权,租房一样能上学和上好学校,这样以来,新城的宜居性会大幅提升。

我理解的城市的人民性,一个本质体现是公平性。新时代下的公平,不仅意味机会公平、过程公正,也要求结果相对均衡。如果新城率先实现,居民在这里生活,权利更加平等,过程更加公正,结果更加均衡,公平性显著提高,那么建立在公平性上的宜居性,更加富有吸引力。

证券时报记者:五大新城指导意见中有一句话是“空间复合利用”,在这一方面,您认为应如何探索?

陈杰:五大新城应积极探索“空间复合利用”。未来,商业和居住功能的复合利用和空间分时利用将成为趋势。其中,在空间分时利用方面,同一栋楼,白天作为商办空间使用,晚上作为居住空间使用。政府相关部门可以引导企业进行空间复合利用和分时使用,切实提高空间的利用率。当然,空间复合利用和分时利用要以不侵犯别人隐私等为前提,这需要富有技术性地进行空间设计,可以在集中式长租公寓率先试点尝试,其实已有个别长租公寓尝试了。在部分空间做到分时利用,技术层面是没有问题的,只是需要在建筑物的设计及城市规划时候,做的更细致。

尽量减少居住和商业办公对土地的消耗,既是节约土地利用和落实内涵式发展的要求,也让新城能有更多的土地用来做绿化和公园,并能更充分更就近提供学校、医院、图书馆等公共服务,将大大增加新城的宜居性。


建议在五大新城率先试点房产税

证券时报记者:财政部近期又称要积极稳妥推进房地产税立法和改革,五大新城在房产税方面有无探索可能?

陈杰:如果我国当年住房刚开始市场化时即推出房产税,市场也就习惯了。现在再推出美国那种全面覆盖的房产税,就比较难了。难点在于存量市。谐∩匣谖薹坎霸て诘姆考厶逑狄丫纬,如果突然征收,楼市的价格体系会面临很大冲击,住房资产是居民家庭主要资产,也是信贷体系重要抵押物,住房资产价格的波动会直接冲击金融体系。上海主城区基本上没有什么新房了,对存量房开征房产税,意味着整个楼市的价格体系都会面临巨大冲击。

但对于还没有出售的新房,如果事先讲好未来会开征房产税,税基税率也提前确定好,那价格体系就会调整到包含预期房产税的价格,就会平稳过渡。

新城的特点就是,住房存量较。蠢丛隽拷洗。为此建议,可以采取“老房老办法新房新办法”的办法,对新房率先试点全面开征房产税。如果新城从明年或今年下半年新增的住宅用地,就提前说明未来上市的房子,每年都要按照房价征收1%以上的房产税,那售出时房价肯定会下来,开发商拿地就要重新决策了。

证券时报记者:如果对新城的新房开征房产税,对购房人以及地方政府的影响体现在哪些方面?

陈杰:房产税要取得突破,新城建设正好是契机。新城一定不能再走原来靠土地出让金撬动城市发展的老路了。那种老路只能推动粗放型经济增长,并内在维系高房价,产生代际之间的矛盾。城市要有活力,就要让年轻人不为住房问题焦虑。

五大新城新房如果先行试点房产税全面开征,可以解决很多问题,不仅可让房地产市场更加健康可持续发展,也是理顺地方政府主体税机制的一次机会,对转变地方政府行为是良好契机。

对购房人而言,新房市场价格下降,相当于降低了青年人群购房“上车”的门槛。年轻人的特点是,收入还可以,但财富积累不足,首付支付能力很低,房价下降后,首付压力减。芎芸臁吧铣怠。年轻人只要保持稳定就业,每年的房产税是可以承受的,就很容易在新城聚集起大批青年人。

通过房产税的持续收入,来取代土地出让金一次性收入,对于营商环境有一定基础的地方政府也是乐意的。土地出让金是一次性收入,无论后续房价如何上涨,都与地方政府没有关系了。但房产税是持续的永久性收入,且与房价直接挂钩,产业经济活力越强,公共服务和公共设施越好,房价上涨越多,房产税收入越多,地方政府也就有动力持续改进改善公共服务与公共设施。

同时,地方政府土地出让金收入大幅度下降,短期内财力有损失,可以倒逼新城不能再走“土地财政”老路,否则高额的土地出让金最终都会资本化到房价、商业运营成本和工资成本上,损害长远竞争力。这就要求新城在招商引资方面走出新路,一是更多引进土地消耗小、对政府补贴依赖性小的新兴产业,二是更加注重良好营商环境和优质政府服务来吸引投资,而不是靠税收减免和补贴来招商。

证券时报记者:新城上目前已有不少存量住宅了,虽然建议的房产税只针对新房开征,但会不会也影响到存量房的价格?

陈杰:这确实是一个问题。但我认为,影响不会太大。在这一政策设计下,新房和存量房之间是存在隔离,不是直接可替代的。就像是两种类型的房子,市场知道两者定价机制不一样。房产税本质上可以看作政府作为一个大管家,向居民收的“物业费”。存量房相当于是一次性70年给政府交了“物业费”,新房是每年交“物业费”,两者的价格肯定不一样,人们不会拿新房的价格直接来衡量存量房。

此外,新房毕竟供应量。词谷嗣窍肴ヂ颉暗图邸毙路,也满足不了很多人需求,所以相当长一段时间内不会对整体房价产生很大冲击。随着“新房”在住宅总量中的比重逐步上升,房产税对房价的调控效应才会逐步增加。这是一个缓慢且渐进的过程,但也是房产税逐步落地和被市场习惯与接受的过程。而且通过精细化设计新房的房产税率,会让房产税的落地对存量房价格的冲击更加平滑,避免引发大的市场波动。

证券时报记者:房产税如果在上海五大新城试点后,是否相关经验也可以复制推广至全国?

陈杰:当然。全面开征型的房产税可以先在上海五大新城的新房供应中试点,逐步让社会接受和习惯这一事物,并及时且充分发现潜在问题和总结经验,待条件成熟后向全上海,再向全国复制推广



原文链接:https://news.stcn.com/news/202104/t20210425_3113093.html


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